環境法治，規劃先行。依據國土空間規劃，編制自然保護地規劃，明確自然保護地發展目標、規模和劃定區域，將生態功能重要、生態系統脆弱、自然生態保護空缺的區域規劃為重要的海洋生態空間，納入自然保護地體系，落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求。此外，要將生態功能重要、生態環境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態保護紅線管控范圍。自然保護地勘界立標，并與生態保護紅線銜接，制定自然保護地內建設項目負面清單。為此，制定自然保護地范圍和區劃調整辦法，依法依規開展調整工作；制定自然保護地邊界勘定方案、確認程序和標識系統，開展自然保護地勘界定標工作并建立矢量數據庫，與生態保護紅線銜接，在重要地段、重要部位設立界樁和標識牌。

自然保護地規劃的專業性特點突出，具體分為國家公園規劃、自然保護區規劃、自然公園規劃等，針對性強、技術規范多，不過，各類自然保護地規劃都要符合國家層面的國土空間規劃以及建設以國家公園為主體的自然保護地體系規劃的要求。可見，為各類自然保護地作規劃并非各行其是，而是以符合國土空間規劃為前提，明確“生態用地”的范圍以及土地用途管制，確定自然保護地邊界以及國土空間用途管制正負清單，使得統籌全局的國土空間規劃得以在自然保護地建設中順利落地。

從國土空間規劃到自然保護地規劃，再到海洋自然保護地的分類，以及某一海洋自然保護地的分區，這是將空間規劃的原理、技術與經驗落實于海洋自然保護地建設中的過程。國土空間規劃不僅是“一張藍圖畫到底”,而且覆蓋國家領土全域空間，是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等空間規劃融合統一后形成的全新空間規劃，在國家規劃體系中居于基礎地位。海洋自然保護地雖然有自身的特點，但是，其建設基于國土空間規劃，地位從屬于新時代的自然保護地體系，分類分區亦應當與一般自然保護地保持一致，而不宜特立獨行地突出“海洋特別保護區”及其內部分區。國土空間規劃的編制是專業性強的科學工作，不應遷就于管理體制或實際受到人為因素的影響，這也是環境法治推崇的“規劃先行”原則的題中應有之義。法治社會中，國土空間規劃的立項、審查、審批依據國家自然資源部出臺的若干重要政策和技術文件，相關管理部門以之開展保護地管控，推動國土空間規劃法治化。國土空間規劃為海洋自然保護地設定分類分區方案，而海洋自然保護地分類分區管控正是國土空間規劃法治化的體現。

基于陸海統籌戰略完善對海洋自然保護地的科學管控，需要確立陸海統籌區域聯動治理機制，尤其重視處于陸海過渡地帶的海岸帶生態系統規劃與治理。

陸海統籌與海岸帶環境治理具有密切的關聯性，其落實區域為陸域和海域相互作用的過渡區域與疊合區域，主要指海岸帶、半島、濱海濕地以及海岸型自然保護地等。在我國，“陸海統籌”概念源于“海陸一體化”,發展于“海陸統籌”,最終上升為國家意志，成為我國指導沿海區域經濟社會發展、提高海岸帶綜合管理能力的重要戰略。隨著社會和法律實踐的發展，“陸海統籌”已從一種理論設想逐步轉變為政策術語、法律術語，發展為全面貫通海岸帶建設的法治原則，并存在一系列制度予以支撐，凸顯“陸海統籌”運行機制的重點在于區域聯動治理。

國外同時兼顧陸地和海洋的管理方式最早出現在20世紀90年代興起的海岸帶綜合管理(ICZM)研究中。聯合國2001年6月開展的千年生態系統評估項目對海岸帶作出定義。實際工作中通常根據治理目標來確定海岸帶的范圍，既可以超越地方行政轄區的界限而開展海岸帶區域聯動治理，又可以根據開展管控工作的實際狀況而確定必要的分區，這就為把握陸海統籌區域聯動治理與生態環境分區分類管控策略的辯證統一關系提供了現實操作的方案。區域治理(Regional Governance)是治理理念或理論在區域公共事務管理中的具體運用。陸海統籌區域聯動治理，實質是跨界(域)治理(Trans-border Governance)?！蛾P于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)明確要求：遵循海洋(海岸帶)生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則，遵從保護面積、保護強度、保護性質不變的總體要求，整合各類海洋自然保護地；合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優化邊界范圍和功能分區，歸并優化相鄰自然保護地，按照同級別保護強度優先、低級別服從高級別的原則進行整合，做到一個保護地、一套機構、一塊牌子，實現對海洋生態系統的整體保護。

海洋自然保護地分類分區管控是基于陸海統籌區域聯動治理的科學管控，其將位于海洋(包括海岸帶)的自然保護地視為完整的生態系統，以區域治理的視角看待兼涉陸域、海域的自然保護地，基于海洋自然保護地的設立目標確定其全域覆蓋的生態環境分類分區管控。新時代我國海洋自然保護地分類分區管控改革以生態系統治理為引領，堅持陸海統籌、河海聯動，構建從山頂到海洋的保護治理大格局，已從觀念發展為實踐。2018年，國務院機構改革中不僅組建了陸海統籌、協同共治的環境監管機構，還組建成立了國家林業與草原局，全面管理陸地、海洋的自然保護地，改變了過去海洋及海岸帶自然保護區分屬不同部門管理的情形，并在新一輪改革中推動建立統一的自然保護地體系。各地、各種類型的自然保護區中存在“森林、草原、濕地”以及海洋等不同類型的生態系統，甚至一個自然保護區中也不乏存在兩個或兩個以上的生態系統的情況，如黃河三角洲國家級自然保護區、河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區就因兼跨海陸而涵蓋近海生態系統和陸上林區生態系統，保護區的生態環境監督管理工作復雜、多元。由自然保護區主管機構之外的生態環境保護部門主要負責各種類型生態系統的環境治理，既發揮其業務優勢，也可以對自然保護區主管機構(林業與草原行政部門)的工作形成必要的行政監督。自然保護區的常駐辦公機構(自然保護區管理委員會)由林業與草原行政部門設置并領導，應當做好駐地機構對自然保護區生態環境的日常監管工作，并注重其與專司生態環境治理的行政部門的業務合作。

相比內陸的自然保護地，海洋自然保護地往往面積更大，范圍更廣，包括具有復雜生態系統的海岸自然保護地，客觀上要求在整體保護海洋自然保護地時重視其分類分區，實行差別化管控。這正是《指導意見》第十四項的要求。海洋自然保護地的分類分區從宏觀和微觀兩個方面為差別化管控作出安排，前述頂層設計的文件中則為差別化管控確立了“精細化建設”的目標。

首先，《指導意見》要求科學劃定自然保護地類型，制定自然保護地分類劃定標準，對現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園、海洋公園、濕地公園、水產種質資源保護區等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行梳理調整和歸類，依據管理目標與效能，并借鑒國際經驗，將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區、自然公園；并且強調，各地區各部門不得自行設立新的自然保護地類型。分類施策，旨在使管控對策符合自然生態系統的原真性、整體性、系統性及其內在規律，這是科學的國土空間規劃、陸海統籌區域聯動治理對自然保護地管控提出的要求。

其次，依據生態系統彈性理論，不僅強調要從生態系統整體出發進行宏觀類型的分類，還關注生態系統本身的發展規律，主張基于生態系統彈性規律形成科學的分區規劃。根據生態系統本身的特點確立評價指標以及評價影響因子，據此劃定不同的分類分區、管控分區和功能分區。國家公園和自然保護區實行分區管控，原則上核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動，自然公園原則上按一般控制區管理，限制人為活動。以保護為前提，在自然保護地的一般控制區可以劃定適當區域開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態產品體系。在近五年的改革實踐中，海洋自然保護地的分區管控逐步落實。2023年12月27日發布的《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》強調生態環境分區分類管控策略，要求落實主體功能區戰略，銜接國土空間規劃和用途管制，完善生態環境分區管控方案，建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略。利用生態環境分區管控成果，服務國家和地方重大發展戰略實施，科學指導各類開發保護建設活動，當然也包括海洋自然保護地建設。

最后，海洋自然保護地分類分區的差別化管控是實現精細化建設的必要安排。設立自然保護地，是全球通行的保護海洋生態敏感區、重要海洋生態系統的方案。不過，自然保護地建設方案需要因地制宜，根據各級各類海洋自然保護地的具體情況實行差別化管控，避免“一刀切”的做法或人為干預、介入。精細化建設要求充分考量每個海洋自然保護地的具體狀況，定制具有針對性的建設方案。作為改革方向，精細化建設的實現路徑是差別化管控，針對我國海洋自然保護地而言，要做好分類分區管控，落實分類施策、分區治理。精細化建設將使各級各類自然保護地的建設方案發揮最大效用，而海洋自然保護地分類分區的差別化管控是不可或缺的手段。

管控概念的內涵中已有差別化管控的內容，向海洋自然保護地的宏觀分類方法與內部分區方法提出了要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《指導意見》首先著眼于內部關系，將整合優化現有各類自然保護地、構建新型分類體系作為改革的基本原則，要求建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系。生態環境部起草的《生態環境分區管控管理暫行規定(征求意見稿)》中，將生態環境管控單元劃分為優先保護、重點管控、一般管控三類，并且將生態保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區、環境空氣一類功能區以及其他法律、法規確定需要開展生態環境保護的區域劃入優先保護單元。改革中根據各類自然保護地功能定位，合理分區，實行差別化管控；通過開展分類施策、分區治理，為實現海洋自然保護地的精細化建設做好準備。

精細化建設要求歸并優化相鄰自然保護地。制定自然保護地整合優化辦法，明確整合歸并規則，嚴格報批程序。對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優化邊界范圍和功能分區，被歸并的自然保護地名稱和機構不再保留，以解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現對自然生態系統的整體保護。同時考慮保護和恢復關鍵物種及其棲息地，重點明確禁止、限制類的開發建設活動。

海洋自然保護地精細化建設的任務明確了建立統一、規范、高效的管理體制的改革方向，為之要理順現有各類自然保護地管理職能，提出自然保護地設立、晉(降)級、調整和退出規則，制定自然保護地政策、制度和標準規范，實行全過程統一管理。建立統一調查監測體系，建設智慧自然保護地，制定以生態資產和生態服務價值為核心的考核評估指標體系和辦法。

綜上，通過闡析海洋自然保護地分類分區管控與國土空間規劃、陸海統籌區域聯動治理、精細化建設的邏輯聯系，可知海洋自然保護地分類分區管控既有空間規劃的自然科學依據，又有區域治理的社會科學依據，且與精細化建設之間具有手段與目的的關系。這為我們把握海洋自然保護地分類分區管控改革的方向夯實了理論之基，析解了政策文件表述的深層涵義與意旨，明確了改革的方向與路徑。